文|凯风

城市
，不会一直扩张
。

01

撤区复镇
，打响第一枪
。

日前
，广东省潮州市枫溪区撤销非建制区设置
，恢复枫溪镇建制
，回归潮安区管辖
。

未来
，潮安区将以枫溪镇为县域副中心
，联动周边陶瓷产业重镇
，打造重要增长极
。

从乡镇升格为县市区的并不少见
，但从县级区变成镇的
，近年来还是头一遭
。

撤区复镇
，是行政降级
，还是“逆城市化”
，抑或存在别的因素
？

事实上
，枫溪区
，虽然名为“区”
，且一直行使县级区的职能
，但并非正式的建制区
，而是当地自行设立的“准行政区”
，未能获得民政部门批准
。

早在2019年
，面对网友咨询
，广东省民政厅就曾明确回复
，“潮州市枫溪区不属于行政区划建制区
，是潮州市自设的经济功能区”
。

这要从历史说起
。

1991年
，汕头市一分为三
，潮州、汕头、揭阳“三市鼎立”的格局就此形成
，潮州升格为省辖地级市
，下辖潮安县、湘桥区、饶平县
，枫溪镇最初为潮安县政府驻地
。

借助改革开放的春风
，加上有着千年积淀的陶瓷生产历史
，枫溪镇迅速成长了粤东地区最大的陶瓷产业基地
，经济快速增长
，传统的乡镇建制
，无法适应发展需求
。

为此
，1995年
，潮州市设立潮州市枫溪区
，其行政领导机关为“潮州市枫溪区管理委员会”（行政正处级单位）
，是市的派出机构
，行使县级区职能
，枫溪自此迎来更大的发展机遇期
。

枫溪区虽然在当地几乎无人不知
，但长期以来
，无论是国家的行政区划名册
，还是广东省相关统计年鉴中
，都无其名
。

事实上
，在全国与枫溪区一样的“准行政区”还有不少
，如张家口塞北管理区、许昌市东城区、黄冈市龙感湖管理区等等
。

这些区多数形成于一二十年前
，或为刺激经济发展
，或为林区、矿区、风景区管理
，或出于城市发展需要而来
，但未得到国家层面批准
。

这些“准行政区”
，只有一部分最终升格为法定的行政建制区
，还有一部分维持现状
，但由于不是一级政府
，经济社会管理权限受到限制
，影响了长远发展
。

此前《潮州日报》曾发文指出
，启动枫溪区撤区建镇
，为潮州发展扫清历史障碍
。

就此而言
，枫溪区率先“撤区复镇”
，无疑是极具魄力的改革之举
。

02

从区到镇
，意味着什么
？

从区到镇
，行政级别自然随之下降
，但从一个地方自行设立的“准行政区”
，到国家认可的建制镇
，意义完全不同
。

在作为“准行政区”时
，枫溪区虽然是“县级”
，但只是市政府的派出机构
，由于不是建制区
，不是一级政府
，只能行使部分职能
，在国家行政体系中也相对尴尬
。

而作为建制镇
，财权、事权、规划权都相对独立
，对经济发展有着更强的决策权
，更契合做大镇域经济的时代潮流
。

目前
，广东省正在全面推动“百县千镇万村高质量发展工程”
，“全国千强镇”在其中被赋予重任
。

广东是我国镇域经济最发达的省份之一
。根据2023年全国千强镇名单
，广东共有112个镇全国千强
，28个镇位居全国百强镇
。

这些经济强镇
，绝大多数都集中在珠三角地区
，粤东西北地区仅有8镇入围
，粤东7镇、粤北1镇
，粤西则颗粒无收
。

粤东西北的千强镇包括
：
汕头市海门镇、谷饶镇；潮州市彩塘镇、枫溪镇、凤塘镇、浮洋镇；汕尾海城镇；清远市石角镇
。

可见
，在镇域经济中
，广东也面临着区域经济不平衡的难题
，而“百千万工程”的重点就在于破解这种不平衡
，粤东西北的强镇必然会受到重视
。

枫溪镇正是其中之一
。潮州是我国最大的陶瓷生产基地之一
，而潮州陶瓷的重心就在枫溪
。

枫溪的陶瓷生产已有1300多年的历史
，是全国最具活力、发展最快、规模最大、产品最齐全的陶瓷产区
，是国内外工艺瓷、卫生洁具重要生产基地
，更是世界上最大的日用瓷的生产和出口基地
。

所以
，在新的官方定位中
，枫溪镇被定位为县域副中心
，获得了“以枫溪镇为中心
，引领联动周边陶瓷产业重镇
，打造辐射带动潮安全域重点镇、特色镇发展的重要增长极”的重任
。

背靠特色产业
，依托“百千万工程”
，从区到镇的枫溪
，丢掉了“面子”
，却迎来了新的发展机遇
。

03

潮州的“撤区设镇”
，与东北的“撤区设县”有何不同
？

这一举措
，让人想起东北地区的“撤区设县”、“撤街设镇”
，其实两者有着实质性不同
。

潮州的“撤区设镇”
，更多是行政区划的归位
，解决的是历史遗留问题
，重在理顺不同区域的行政关系
，得以轻装上阵
。

与之对比
，东北地区无论是 “撤区设县”还是“撤街设镇”
，都是典型的“逆城市化”现象
，对应的是东北地区人口收缩、经济放缓的大背景
。

几年前
，黑龙江伊春市撤销了15个市辖区
，新设立了8个县区；行政区划从15区1县1市
，调整为5县4区1市
，区少了整整11个
。

随后
，黑龙江省伊春市和齐齐哈尔市6个街道被撤销
，并设为镇
，这一举动被媒体称为“撤街设镇”
。

“撤区设县”、“撤街设镇”
，意味着什么
？

在城市化突飞猛进之时
，绝大多数的乡镇和县域
，都寻求升格为街道和市辖区
，从而融入城市发展的大合唱
，享受到城市扩张带来的大合唱
。

而市区的大小、城区人口的多少
，与城市能级直接相关
，更决定了地铁建设的资格
。所以
，几乎所有城市都在通过“撤县设区”
，直接做大城区
。

然而
，最近几年
，随着全国人口大盘见顶
，加上经济告别高增长阶段
，部分地区率先遭遇收缩型城市的困境
。

人口流失
，传统支柱产业优势不再
，过去为适应城市发展而设立的市辖区、街道
，面临行政成本过高、财政负担过重、独立性不强等问题
，亟待变革
。

同时
，部分地区由于人口不足
，不再符合街道设立的标准
，回归镇域也是必然
。

根据规定
，黑龙江街道人口规模一般要高于乡镇
，财政收入、二三产业增加值必须位于区域前30%
，而镇经济水平只要求达到50%左右
。

无论市辖区还是街道
，都属于城市的一部分
，以二三产业为主
，享受到城区发展溢出的利好
，是过去城市发展的主流
。

与之对比
，县城和乡镇
，多以农业经济为主
，兼顾工商业
，但财权、规划权都相对独立
，拥有更为自主的管理权限
，更利于自力更生
。

所以
，无论是撤区设县
，还是撤街设镇
，都是回归城市规律的必然
，也是“瘦身强体”的现实需求
，更是长远发展的利好
。

网友看法

1、网友正斗废柴
：
阳江市高新区也是这样的
，也是市设立的镇政区
，中央政府不认可的！[灵光一闪]

2、网友城镇与交通
：
什么第一枪
，都不是正式建制
。

3、网友诚信走天下57990008
：
这样的撤区设镇有利于精兵简政（一个县区市下面设几十个局）
，镇一级行政管理官员要少很多很多
。

4、网友我大哥来了啊
：
说白了
，没钱了

5、网友柒6057
：
东莞就没有区
，只有镇村

6、网友安贫乐道59
：
安徽省毛集实验区就是这样的区
，应该撤销
，就3个乡镇
，搞什么搞

7、网友o哈哈去
：
潮汕地区外地人少
，很难发展起来
。

8、网友顽强面条J4
：
揭阳市的产业园、空港区早就撤了

9、网友哈哈哈放大镜880
：
台州市椒江区也应该撤了

10、网友勝祥
：
汕尾市红海湾开发区就是汕尾市自己设计的区
，不知汕尾有没潮州的勇气和魄力
？！
？！

11、网友TOIHOI
：
伊春市撤销的也大多为非建制区（林区）

12、网友元气水滴lM
：
本来就是镇好听过区/街
，很多镇被改名街了
，

13、网友百变通道
：
广东省正在全面推动“百县千镇万村高质量发展工程”
，“全国千强镇”在其中被赋予重任
。 广东是我国镇域经济最发达的省份之一
。根据2023年全国千强镇名单
，广东共有112个镇全国千强
，28个镇位居全国百强镇
。 这些经济强镇
，绝大多数都集中在珠三角地区
，粤东西北地区仅有8镇入围
，粤东7镇、粤北1镇
，粤西则颗粒无收
。 粤东西北的千强镇包括
：
汕头市海门镇、谷饶镇；潮州市彩塘镇、枫溪镇、凤塘镇、浮洋镇；汕尾海城镇；清远市石角镇
。

14、网友万里蜀江客
：
本来就是镇
，设区失败而己
。

15、网友知行合壹一
：
各种新区管委会都是没有法律依据的
，地级市管理县也是违背宪法规定的

16、网友Q律海
：
建议政府加强规划监管
，精简机构整合各种新区、功能区管委会
，淘汰冗官庸员
，地级市不得违法自己设置“准行政区”建制
。各省可整合60％的县为大县（原县可设中心镇）
，整合市辖小区
，为省直管县作预演
。如汕头市可设撤南澳县设南澳中心镇
，汕尾市可撤陆河县设陆河中心镇（三年内为副处级建制）
，惠州市可设仲恺中心镇、大亚湾中心镇、澳湾镇
。

17、网友酒温顺泰成文
：
我们浙江可以学习一下
，金华、丽水名为地级市
，其实远不如沿海发达地区的县城
，市本级的财政税收甚至还不如一个乡镇或街道
，建设金华、丽水两地撤市设镇
，成立义乌市金华镇丽水镇[赞][赞][赞][赞]

18、网友亲切宇宙0hX
：
省级行政区为 省、都（直辖市）、自治区 郡级行政区为 郡、府、市 县级行政区为 县、区

19、网友鸿儒赛鸽
：
能不能撤掉一半雇员
？

20、网友爱彼此相随
：
深圳正式行政区目前9个区
，而非大家认为的11个
，大鹏新区
，深汕特别合作区都不是